第二章　《预算法》修订的背景和意义

四、预算审批中的问题
预算审批流于形式，我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审查往往流于形式。
各级人大代表每年开会审批预算实际上就是认真走过场，被动搞形式。
人大代表在审议政府预算时，常常会陷入这样的尴尬：
政府提出的整体预算中，有一部分项目预算是合情合理的，也有一部分项目预算是不合理的。由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决，一些人大代表便左右犯难，即若投赞成票，无疑意味着自己不赞同的项目预算将会搭便车通过；若投反对票，又意味着自己赞同的项目预算会受到牵连。
在整体表决模式下，很多人大代表投出的票，不管赞成还是反对，都未能充分体现自己的本来意见，也未能充分行使自己的权利。究其原因，主要在于：
第一，预算草案过于粗略且缺乏比较详细的说明资料，故各级人大很难对其进行深入审查；
第二，预算审查是一项专业性、技术性、政策性很强的工作，但代表人大特别是地方人大缺少这方面的专门机构和专业人员；
第三，预算审查的时间过短，如2008年全国人民代表大会会期13天半，预算审查的时间不到一周，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实；
第四，由于预算法第54条与第53条规定不协调，使得财政超收收入往往由政府自行支配，使得预算审查、预算约束形同虚设。

五、预算执行中的问题
在通常情况下，预算一经批准，就应具有法律效力，而法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。
认真贯彻实施预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，但由于缺乏法定责任和相应的制约手段，以致预算执行中产生了与《预算法》矛盾的现象。
（一）预算调整不按程序办事
旧《预算法》第54条规定：“预算的调整必须提请本级人大常委会审查和批准；未经批准，不得调整。”
但在实践中，人治代替法治，凭人情和长官意志进行预算调整的现象较为严重，只要领导批了条子，开了口子，不管是否经过人大常委会的批准，都可以在预算中随意加以调整，预算执行随意性过大。
其主要表现为：
第一，预算调整频繁。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，但调整很少报人大常委会审批。
第二，预算科目之间的资金调剂过于随意，挤占、挪用预算资金等问题比较突出。
第三，预算执行率低，预算与决算差距很大，影响了预算的严肃性，政府预算支出随意且不受控制。
例如，从旧《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但什么是特殊情况、哪些特殊情况需要通过调整预算来解决、哪些需要通过动用特殊用途的预备费来解决等问题均没有明确规定。而在实际执行中，不少地方政府认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。
这就有可能造成年初编制收入预算时为未来执行留有较大空间和余地，为了避免出现当期的超支和赤字，而在实际执行中尽量多增加财政收入，多收的财政收入可以由政府自行安排，不受约束，这样就使得人大审批预算失去意义。